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“這次應該是真的要出臺了。”一位參與過《〈政府采購法〉實施條例》(以下簡稱《條例》)起草工作的專家近日這樣告訴《華夏時報》記者。 在2013年年底，財政部副部長劉昆在全國政府采購工作會議上表示，財政部已配合國務院法制辦先后十余次修改完善《條例》，目前起草階段任務已基本完成，正在履行相關立法程序。 《政府采購法》早在2003年就已經正式實施，而為其配套的《條例》雖然近年來幾乎年年都有消息稱要出臺，但卻一直爽約。 眼下規范政府采購的法律體系建設正在提速，然而隨著實際操作中暴露的一些弊端，集中采購模式也正在面臨反思。如何協調《招標投標法》和《政府采購法》兩大法律分別代表的分權式采購與集權式采購，依然是關注熱點。 十年長跑 《政府采購法》自2003開始實施至今已逾十年，而全國政府采購規模也由2002年的1009億元增加到2012年的13977億元，占財政支出的比重提高到11.1%。可是作為一部規范政府采購的基本法律，其實施條例仍然遲遲未能出臺。一位接受本報記者采訪的專業人士認為，近年來屢見報端的豪華采購、天價采購現象與此不無關系。 中國社科院法學所法治國情調研室發布的2013年《法治藍皮書》首次推出《中國政府采購制度實施狀況》報告，這份報告顯示政府采購的八成商品高于市場均價，56.1%的商品高于市場平均價1.5倍。《公職人員親屬營利性行為的法律法規》報告則顯示，有26.7%的省部級官員反對讓親屬退出在其管轄行業從事營利性活動。 上述參與過《條例》起草的專家告訴記者：“《條例》2005年就開始起草，2009年的時候相關部門就說《條例》快出來了，已經說了好多次。”不過，據他最近從相關部委獲得的消息，這次《條例》出臺應該是真的，但具體是今年什么時間還不好判斷。 財政部方面表示，目前起草階段任務已基本完成，正在履行相關立法程序。記者致電財政部相關部門了解詳細立法進展，但被婉拒。 “按照立法程序，國務院審議通過后還將由人大常委會審查，以確保與已有法律無沖突，過程可長可短。”上述專家說。此前的2013年8月、12月，《中央預算單位批量集中采購管理暫行辦法》、《政府采購非招標采購方式管理辦法》，兩部財政部規章先后出臺。 中國社科院法學所法治國情調研室副主任呂艷濱告訴本報記者，《條例》難出臺的一個原因是規范政府采購的兩部基本法《政府采購法》和《招標投標法》之間存在一定矛盾，另一個就是《條例》本身對于政府采購范圍的界定、集中采購中心的定位以及基建工程和進口物品采購的審批監管權力都有很大的爭議。 招標投標主要是由發改委管理，而政府采購則由財政部負責。中國法學會財稅法學研究會副會長俞光遠對本報記者表示，立法背后實際是監管權力的博弈。 爭議焦點 按照《政府采購法》主推的集中采購模式，政府采購行為從預算、采購執行、驗收、付款整個過程，涉及到四個方面的利益，即政府采購主管部門(財政部)、集中采購機構、物品使用單位(采購人)和供應商。現行的采購制度試圖通過購買、驗收、付款的三者分離，構成相互制衡的機制。 國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇對本報記者表示，集中采購改革由于觸及采購人的采購權歸屬而難以推動，政府采購關于支持環保、國貨、中小企業等社會政策因無法在社會各界達成共識而難以被接受，在國際上更是受到《政府采購協定》(GPA)談判等因素的影響，這些原因導致出臺《政府采購法實施條例》難出臺。 “政府采購范圍、社會經濟政策落實以及大家長期關注的政府采購績效評估這些方面應該會成為《條例》的主要關注點。”趙勇表示。 另一方面，關于集中采購中心的定位也是爭議的焦點。《條例》征求意見稿(2010)，將政府設立的集中采購機構和有認定資格的采購代理機構平等視為政府采購代理機構，但同時又賦予集中采購機構一定的監管責任。 此外，征求意見稿中“集中采購機構應當依法獨立設置，隸屬于同級人民政府，不得與任何政府部門、法人或其他組織存在隸屬關系或其他利益關系”的表述并未清楚界定集中采購中心的性質。 據趙勇透露，集采中心對自身的定位也感到很困惑、很迷茫。“它究竟是政府機構還是事業單位，還是社會組織？究竟是全額撥款、差額撥款還是自收自支？實際工作中接受哪個部門業務指導？這些問題一直沒搞清楚。”趙勇說。 市場上的采購代理公司則把政府采購中心的擴張態勢看做是很大的挑戰，因為后者人為地給采購增加了一些不必要的審批和監管。“甚至有的交易中心自己去賣招標文件，去收保證金去了。”趙勇說。 最近，四川省政府采購中心原主任向東因收受巨額財物，構成嚴重違紀且涉嫌犯罪被省紀委雙開，也為采購中心作為“二政府”的弊端添一新證。 值得注意的是，與前幾年相比，學術界對《條例》的期待已然降溫。現在大家更加關注的是，《招標投標法》與《政府采購法》能否從程序法與實體法的角度互相協調。 “在2010年國務院法制辦發布《條例》征求意見稿之后，部委之間的交互意見，座談會、論證會等小范圍征求意見工作一直在進行。”趙勇說，“但是期望實施條例能對政府采購的主要問題發揮一針見血的作用已不大可能。” “長達11年的時間，《政府采購法》本身都可能面臨修改，《條例》還未出臺，這本身是一個很尷尬的事情。”呂艷濱建議，“現在應該修法和制定條例兩方面同時抓，協調推進。” 1月11日，由國際關系學院公共市場與政府采購研究所主辦的“公共市場與政府采購論壇”吸引了政府采購實務部門、學界、代理機構等領域60余位專業人士參加。參與上述論壇的廣東省佛山市南海區公共資源交易中心常務副主任黃冬如博士認為，政府采購與招標投標自法律誕生起就相互制約和沖突，急需建立以政府采購法為主導的，招標投標等為程序的全面且現代的法律制度框架，這就需要啟動《政府采購法》和《招標投標法》的立法修改工作。