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我國入世農業承諾允許通過關稅配額方式進口89.4萬噸棉花，近年棉花進口量大幅增長，2004-2006年棉花進口逐年分別突破100萬、200萬和 300萬噸三個數量級的臺階，遠遠超過關稅配額數量上限。2006年，我國棉花進口以及表觀消費量占全球比重已上升到40%左右。 1，棉花進口與國內棉花生產部門關系 從我國棉花產量、區域結構、勞動生產率植棉收入等不同角度考察，發現棉花進口損害國內棉花生產判斷缺乏依據。首先，從我國棉花總產和單產看，改革開放以來棉花生產呈現持續發展趨勢，單產2006年增長到1248公斤，年產近700萬噸，都打破歷史記錄。 其次從我國棉花生產區域分布結構看，其最重要的特點是新疆在全國產量中比重大幅上升，從1980年代初的4%上升到1990年代后的23.7%，去年進一步躍升到32%。再從我國棉花生產勞動生產率看，改革開放以來，我國棉花生產勞動生產率變動分為三個階段。第一階段是上世紀70年代末和80年代前中期超常增長期，勞動生產率從1978年0.6公斤/工日快速增長到1987年1.6公斤/工日，平均每年遞增11.5%。 第二時期1988-1997年為波動徘徊期，到1997年勞動生產率僅為1.7公斤/工日，與1987年相差無幾。上世紀90年代末，棉花生產進入快速增長期，2006年達到3公斤/工日。 2，棉花進口與棉紡織及制品業大發展的關系 作為現階段具有較強比較優勢的制造業部門，我國棉織品以及整個紡織業入世后快速增長，整體水平近年邁上新臺階。得益于其勞動密集型要素利用特點，棉織品及相關行業增長在直接帶動出口和經濟增長的同時，還對增加就業尤其是推動我國農村勞動力轉移做出了重要貢獻。棉花進口是支持這一發展模式的前提條件之一。 一是棉花進口支持我國紡織業及纖維制品行業入世以來跨上一個新臺階。例如我國紗產量1980年到2000年從253萬噸增長657萬噸，20年里增長了 404萬噸，年均增長4.89%，然而到2005年增長到1412萬噸，2000年至2005年5年間增長了755萬噸，年均增長率為16.5%。布匹和服裝等紡織和制成品產量也有類似的增長。 二是棉花進口支持我國棉制品出口迅速增長。七類HS編碼二位數棉制品貿易數據顯示，這些產品凈出口從1992年81億美元增長到1999年的104億美元，年均增長率約為2.7%，從1999年到2004年，這些產品的凈出口由104億美元增長到253億美元，但是，2006年飆升到超過1000億美元！ 考慮到棉花作為原料經過加工制作后進一步發生貿易的整體平衡情況，我國棉花凈進口規模將大幅減少，甚至可能變成凈出口。 三是棉花進口推動了制造業部門就業增長和農民向非農部門轉移。入世以來棉紡織業平均每年約新增就業75萬人，總共約新增就業300萬人。業內人士普遍認為，近年來紡織部門90%以上新增工人為農民工。取得這些成就以棉花和其他纖維大量新增投入為必要前提，盡管國內棉花增產貢獻很大，但棉花進口同樣功不可沒。 3，我國棉花進口配額的經濟學分析 應當肯定我國入世談判對棉花等農產品采用關稅配額具有必要性。當時很多人擔心農業開放承諾將導致國內農民大量失業，有計量模型結果預測，農業開放將導致上千萬農民失業。當時形勢下用關稅配額方式處理棉花等所謂“敏感性”大宗農產品準入問題，有助于化解不同意見爭論，對中美達成農業協議以至成功實施入世戰略都有重要意義。 然而評估目前政策需要看到，配額作為進口管制一種特殊方法存在固有局限。經濟學常識告訴我們，假如確實需要干預進口，配額與常規關稅相比是一個缺乏效率的方法。從理論上看，配額官職與通常關稅措施主要差異表現在把關稅收入變成獲得配額廠商或貿易商的超額利潤或“租”，并會誘致企業和官員“尋租”行動。從我國近年棉花進口情況看，業內人士擔心長期發放配額可能鼓勵尋租行為甚至可能吱聲腐敗，與上述理論分析邏輯具有一致性。 問題在于入世以來我國棉產業發展實際表現顯示，近年棉花進口大大超過配額上限并沒有帶來災難性影響，而是對經濟成長包括增加農民就業和收入做出了重要的貢獻。由于棉花增發配額進口與包括我國農民在內的整體經濟發展利益具有一致性，入世談判特殊環境下引入的低效率配額管制方法業就失去學歷層面的支持，需要給予重新評估。 另一方面，在國內外棉價差距拉大因而配額實際具有每噸上千元轉讓價格背景下，行政部門采用不透明方式發放數百萬噸進口配額指標，長此以往在操作層面難免會發生諸多問題，同樣要求對配額管制的必要性給予重新評估。 4，我國棉花進口滑準稅的經濟學分析 部分出于應對配額管制存在的問題，從2005年 5月開始實行滑準稅政策，即對增發配額進口棉花依據國內目標價征收最高達40%的不同比率從價關稅。滑準稅在兩重意義上具有積極意義。一是痛可能成為配額管制向關稅管理過渡的中間環節。二是引入滑準稅為取消應對貿易爭端臨時實行的紡織品出口稅提供了一個形式配套措施。然而從理論分析和實際情況看，滑準稅存在多方面問題。 滑準稅與配額及固定稅率關稅都具有保護國內生產者的政策意圖，然而實現機智具有重要區別。在配額和普通關稅政策下，政府限制進口，實際進口與國內鏟除（及庫存）構成國內供給，國內供求與價格互動調節資源配置。這是政府通過限制進口間接影響國內價格，然而沒有直接干預價格。滑準稅作為一種可變稅率，其正常云做需要假設存在某個合意的國內棉價下限，實際需要政府確定保護價或地板價，進口棉花在可變稅率調節下確保不低于保護價水平。滑準稅暗設保護價干預要求，是這一新稅種在理論和操作上存在問題的最重要根源。 保護價意味著對市場價格調節過程的直接干預和限制，長期實行可能出現兩類不利局面，一是可能滑入高保護、低效率、難退出的體制狀態。歐盟在這方面有前車之鑒，目前歐盟農業高度保護主義體制發軔于戰后歐共體類似于滑準稅的可變進口關稅。如果高保護不符合WTO時代貿易體制演變潮流，不符合我國經濟開放成長的根本利益，滑準稅通往高保護體制的可能性應具有警示含義。 二是從我國上世紀90年代中后期農業保護政策實踐看，保護價干預加劇了糧棉供求相對過剩，糧棉年度結轉庫存規模甚至比全年社會消費量還大，給農發行分別帶來幾千億和幾百億元虧損掛帳。政府意識到保護價巨大財務成本后不得不放開價格，大量庫存釋放打壓市場又導致糧棉價格多年低位徘徊，加劇了當時的通貨緊縮和農民收入增長乏力困境。 保護價干預從美好愿望出發，最終導致各方受損結果，是目前相關政策選擇仍應記取的教訓。 5，開放型棉業經濟價格接軌必要性與政府建議 開放環境下我國棉業經濟存在三方面制約關系，一是多重主體并存，包括棉農、紡織企業及工人就業、流通商以及國外貿易伙伴。二是多重替代關系，三是棉花供應鏈系統定價客觀屬性。 開放型棉產業有效運行要求國內外棉花價格接軌。開放型經濟意味著國內外同貿易商品價格一體化要求，很難想象一國可貿易品價格與國際市場存在巨大差別并劇烈變動。 質疑棉花價格接軌的一個重要理由是，認為外國棉花補貼對我國棉農形成不公平競爭。美國等少數發達國家確實對棉花提供了大量補貼，強調這一因素對中外棉花國際競爭力影響是正確，然而能否由此得出我國應實行高保護政策結論還需要探討。 近年來國內棉價相對國際棉價有顯著的增長，到2007年上半年國內價格高出國際價35-40%左右，即便采用到岸價衡量我國棉花大約業存在2成名義的保護。考慮到人民幣匯率升值趨勢，我國棉價較高局面還會延續甚至發展。從開放環境下內外棉價一體化要求角度看，棉花貿易存在進口數量不足以及進口管制方法交易成本過高問題，逐步改變這一局面應是棉花政策調整的基本考量之一。 最后對棉花政策調整提出兩點思路。一是在多哈回合對棉花貿易形成新多邊規則以前，保留入世承諾關稅配額，配額分配除了照顧加工貿易企業進口棉需求外，一律采取公開拍賣方式發放。另外，增發配額盡量滿足市場需求，基本不做數量限制，并采用低于5%關稅稅率取代滑準稅。 二是結合多哈談判議程，在棉花問題上力促發達國家取消出口補貼和國內保護扭曲，同時主動提出我國取消棉花進口關稅配額改用低固定稅率甚至零稅率。鑒于目前棉花價格現存保護狀態，考慮在新農村建設項目框架下對主產棉區提供一次性轉移支付或直接補貼，作為棉花貿易政策調整的過渡期配套措施。